英國菸品包裝條例的合法性審查

（ 2018-07-04 ） 稿件來源： 法制日報法學院

一、背景

英國是最早簽署和批准《菸草控制框架公約》(簡稱《公約》)的國家之一。2015年,英國議會批准通過了《菸草製品包裝標準化條例》(簡稱《條例》),以消除菸草製品包裝對潛在消費者的吸引力。根據《條例》規定,警示圖形和文字內容必須採用統一的圖形和文字內容。“啞光褐色”是唯一允許用於菸品包裝的顏色,包裝上只可以用標準化文字印製紙菸數量、生產商名稱、品牌名稱、規格名稱,並且其品牌和規格名稱必須使用指定字體、大小寫、顏色、字體、方向、位置。禁止可在零售後產生聲音、味道或變化的包裝。

二、案件審理情況

英美菸草公司、菲莫公司、日本菸草公司、帝國菸草公司,以《條例》違反國際法、歐盟法、人權法、英國國內普通法為由,把英國政府起訴至高等法院王座法庭行政庭,要求審查《條例》的合法性。原告認為,在《條例》草案徵求意見期間,政府對待菸草公司提交的專家證據方式不合法,沒有給予其證據以足夠的權重；認為《條例》對菸草公司的根本權利和自由的限制不合比例,未經補償而徵用其財產,侵犯其經營自由。認為《條例》在普通法意義上,超越職權,超越歐盟指令,超越歐盟法原則和國際法的原則。　

本案由英格蘭威爾士高等法院王座法庭行政庭格林法官獨任審理。法院共收到當事人各方700多頁的書面材料,其中27份證人證言,大量的國內、國際上的資料文獻。原告提交了來自25個專家證人報告,被告提交了5個專家證人報告,各專家證人報告後還都附有大量的證據。案件於2015年12月中旬開庭,庭審進行了整整7天。

2016年5月19日,也就是《條例》施行前一天,格林法官作出長達386頁判決,“駁回原告提請司法審查的所有訴訟請求。本《條例》在議會頒佈時合法,在此時根據最新證據亦合法。”　

原告不服,向上訴法院民事法庭提起上訴。3名法官組成合議庭。經過整整四天的庭審,2016年11月30日,上訴法院作出判決,駁回上訴,維持一審判決。上訴人仍不服,又向最高法院申請再審。2017年4月,最高法院3名法官組成的合議庭駁回再審申請,維持上訴判決。

三、判決結果

法官在審查《條例》是否符合比例適稱原則,考慮到了適當性、必要性、公平平衡性。

1.菸草公司的商標權一是種消極權利。法官指出,菸草公司的商標權是一種“消極的”權利,這是一種排除、防止他人使用的權利,而不管所有人自己是否以及如何使用商標。法官援引了WTO專家組在歐洲共同體對農產品和食品的商標和地理標誌的保護裁決後,寫道:“這些原則反映了這樣一個事實,即TRIPS協議一般不會規定授予利用或使用的積極權利,而是規定賦予消極權利以防止某些行為。”　

2.財產權、貿易權、企業經營自由可以因保護公共利益的需要而受到限制。法官認為,智慧財產權不是一項絕對的權利。智慧財產權之所以被創造出來並受到保護,是為了服務於公共目的和公共利益。因此,智慧財產權的行使,可以因公共目的和公共利益的需要而受到限制。法官在這裡援引了TRIPS協議、《杜哈宣言》、2010年《關於實施〈菸草控制框架公約〉的烏拉圭宣言》,指出,“把TRIPS協議和《菸草控制框架公約》放在一起看,不存在任何衝突或矛盾”,公共健康正是舉世公認的可以限制智慧財產權行使的公共目的和公共利益。

法院指出,開展商業活動的權利是《歐洲基本權利憲章》承認的一項權利,但顯而易見地,這也不是一項絕對的權利,而是一項受到嚴格限制的權利。稅法、競爭法、環境法、健康和安全法,各種不同的法律和規制措施,以各種各樣的方式,限制著企業和交易者的自由。企業的經營自由幾乎無時無刻不受到不同的公共利益的限制。

3、舍財產而取健康。法院認為,考慮到吸菸每年導致10萬英國人死亡,每年有20萬名即每天有600名11歲至15歲的未成年人開始吸菸,菸草消費對健康造成的具體傷害是不容置疑的,遏制菸草使用成為公共健康領域中的最高問題。

法院指出,天平的一端是公共健康權,另一端是菸草生產商的商標權和使用這些商標促進菸草消費的其他財產權。《條例》認為,健康是根本權利,公共健康居所有公共利益之最高位階。菸草公司推銷財產的權利,其底線利益是“營利”,是以犧牲公共利益為代價謀求股東利益。

法院認為,並非所有的權益的價值都具同等價值和意義。簡言之,本案中《條例》救兒童于一生成癮的危險,救兒童和成年人于早死和患病的風險,它所保護的公共健康,具有所有公共利益中的最高價值。

4.控菸措施的互補性——持科學、發展的立法眼光。原告菸草公司指出,《條例》規定的標準化包裝措施,並不能直接促進吸菸率的下降,因而,應該考慮使用其他措施。法官在這一爭點上,採納了原告政府的論點。“《條例》的總體目標是最大程度減少吸菸促進健康。這也是所有控菸政策的共同目標。《條例》自身的目標不是將吸菸率降到某個特定比例。控菸需要適用一套互相補充、互相增進效果的宣傳教育、規制、財政、經濟、社會的、醫療等綜合策略。”並非每個措施都會直接起到降低吸菸率的作用,各個措施互相增強促進控菸作用,很難對其中一項措施對吸菸率的貢獻做出評估。例如,禁止菸草行銷和降低菸草的可負擔性,是國際公認的兩種有效綜合控菸措施。前者需要禁止菸草廣告,後者需要提高菸草消費稅,二者具體目標不同,但都有鼓勵戒菸的效果。控菸以科學證據為依據,要有發展眼光,不能刻舟求劍。

5.尊重行政自由裁量權。在司法審查案件中,不可避免地會涉及立法、行政、司法間的關係問題。對於立法和行政部門的立法權限,法院既審查,又給予一定程度的尊重。法院認為在‘科學知識狀況存在不確定性’的情況下,特別是在公共衛生領域,應該‘擴大’政府的自由裁量度。菸草製品包裝實行標準化,是否與公共利益的需要比例相稱,牽涉到複雜的經濟、社會、科學評估,屬於政府自由裁量的範圍,法院可以放慢干預的速度。

法院還考慮到了“預先防範原則”,即如果政府所要保護的公共利益與保護公眾免受傷害相關,則可以立即採取行動,而不必等待進一步的資訊。本案中,《條例》所規定的標準化包裝措施當時還沒有在全球廣泛適用,在實踐中的效果和發生影響的方式還存在不確定性。但是,現有證據顯示,總體上,《條例》能夠挽救和改善數量眾多的年輕生命。要獲得這種社會效益,則需要現在立刻而不是以後採取這項措施。在這種情況下,政府“不僅在選擇適當的措施上,而且在決定對有關公共利益的保護水準上”,都具備自由裁量度。

6.標準化包裝對商標的限制性質:是控制不是徵用。菸草公司認為,《條例》的規定,對他們的財產構成了徵用,因而要求政府對其作出公平的補償。法院指出,“區分一項措施是徵用還是控制,有兩個重要標準:(1)該措施是否追求合法目標(2)所有權是否轉移到了國家。如果這項措施的目的合法,而且所有權未轉移至國家,那麼這項措施總是被歸類為使用上的控制而不是徵用。

法院認為,標準化包裝法是對財產的使用上的控制,而不是徵用。《條例》為了最大限度地把品牌和廣告的吸引力從菸草製品及其包裝上剝離掉,嚴重限制了生產商的廣告和品牌行銷能力。但是,所限制的方式既沒有禁止其銷售菸草製品,還仍然允許其在批發環節促銷,也沒有使不同品牌的菸草製品無法區分。生產商仍然可以把商標名牌名稱、規格名稱、生產商名稱印在包裝上,這種方式使他們仍然可以與消費者交流,與競爭者相區別。

7.即使構成“徵用”,也無需補償。法官支持被告政府,指出即使標準化包裝確實構成徵用,也屬於“例外”情況,政府無需賠償。他引用衛生內閣大臣的一語道破本案的核心:“世界上沒有其他任何一種被廣泛使用的消費品過早殺死了它一半的長期用戶”。法官認為“非常明顯,本案情境屬於例外情況。菸草使用儘管合法,但它被列為健康危害。法律對一項促進並且刻意加劇了流行病蔓延的財產權進行限制,同時還要規定對它補償,而且,因遏制這場流行病而被求償的國家,承受了巨大的負面健康和其他成本,這真是聞所未聞。”“本案的事實如此不同尋常,即使這是一個絕對的徵用,也無需補償”。

8.即使限制使用也有予以補償的先例,但本案不屬於可補償情況。法院認為,標準化包裝只是對原告財產權的限制,而不構成徵用,因而不予以補償。又進一步推理,即使構成徵用,也屬於特殊情況,無需補償。最後指出,其實,即使是限制也有予以補償的情況,但是,本案的限制也不屬於可補償的情況。

在“限制使用”的情況下,予以補償的標準是“公平平衡”。本案中,原告因其喪失了促進一項國際公認為有害健康並導致“流行病”的產品的能力,而要求得到補償。這不同于法院以往曾裁決補償的任何案件。本案中的財產權與之前已決案件中的財產權截然相反,它直接促進的是有損於公眾利益的貿易,並且這種損害因為其產品對健康造成的損害,而得到所有有關方面的承認。法院指出,原告找不出哪怕一個這樣的案件,即以追求公共罪惡為目標的私營活動在受到限制或控制後卻獲得了補償。因此,要求菸草公司停止使用某項財產權促進流行病漫延,並且對此不予以補償是“公平的”。因此,駁回原告的索賠要求。

四、結語

四十年前的英國,兩個成年男性中就有一個人吸菸,和今天的中國何其相似。四十年後的今天已降到五個裡才有一個。為了降低吸菸率,減少本可預防的患病和死亡風險,促進國民健康,英國政府什麼措施都用上了,什麼措施好用就用什麼。2011年澳大利亞開始制定全警示簡易菸草製品包裝法時,英國就把自己的全警示簡易菸包法列入日程。當菸草公司到處起訴澳大利亞政府,從國內起訴到國際,理由從違反憲法到違反雙邊條約再到違反WTO協議的時候,當有些國家開始持觀望態度,想等澳大利亞的國際訴訟塵埃落定再說,免得被菸草公司同樣起訴的時候,英國沒等。英國政府沒有被菸草巨頭嚇倒,通過了法律,頒佈了條例,一路三審打贏了官司,實施了標準化包裝,堵住了菸草公司利用包裝做廣告的路。

(作者系北京市漢華律師事務所律師)
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